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故事館 卓著貢獻人物專訪

專訪:前經建會主委 江丙坤先生(民國88年時任經建會主委)

921大地震我是災民同時也是現場救災指揮官的副手

 我在921大地震有幾個身份:第一個身份是災民,我家幾乎全倒、兩個家人過世,我第一天就開車回南投、當晚就參加南投的救災。那時中央防災中心已與南投連上線,我就在現場。

 第二天開始,連副總統就擔任第一線的指揮官,我、趙守博主席,以及軍方一位高級將領,三個人擔任副執行長,常駐在中興新村,由那邊往災區。當時去看的包括台中縣、新社鄉、台中市,尤其有間整個鼓起來的小學,整個鼓起來的包括草屯一直到集集的一間廟,整個垮下來。在中寮,有條叫做永平街的地方,一條街整排都倒掉,我站在那個地方看,想起有個親戚住在這裡,是我三叔,地方人士告訴我,倒掉的那個地方就是他家,三叔的兒子是我同輩的堂弟,他的太太及兒子過世了。所以第二個身份,是擔任連副總統現場救災時的副手。

 第三個身份,在災難發生一週,我們就考慮到重建時一定要前進指揮所,當時連副總統要我過去,我說我是經建會主委,要不要更高層的?後來李總統決定由劉副院長主導此事,但籌備前期是我負責,我到台中市去租辦公廳、規劃整個組織、調配人員,同時我也規定每個組負責與地方聯絡,每天的報告、週報,我都規定好,劉執行長來,就處理專案事宜,這是我的第三個任務。

 第四個任務,從救人、搶通交通到重建,重建的工作就是經建會的事情,經建會負責擬定災後重建五年計劃。當時整個經建會投入規劃將來如何重建,當時包括社區重建、生活重建、產業重建、心靈重建,我們當時分成幾個計劃,同時我們也擬定好每個重建委員會的組織,從行政院到縣市、鄉鎮,我們都規劃好。

前經建會主委江丙坤先生。(蔡明德攝)
各縣市、中央部會認養災區鄉鎮協助重建

 那個時候除了連副主席之外,蕭院長有另外一個團隊,我們一直在聯絡,大家各跑不同的地方,過程中我一直思考:如何迅速救災並進行重建?當時我提議每一個縣市認養一個鄉鎮,南投、台中的災情最嚴重,於是台北市認養國姓鄉,馬市長與國姓鄉結緣就是當年分配的結果。另外,每個中央部會也認養一個鄉鎮,交通部認養漁池鄉、農委會認養集集鎮、內政部認養草屯鎮。每個部會用它的資源來幫助每個鄉鎮、每個地方政府認養一個鄉鎮。

 當時有三個政務委員擔任總指揮,我自告奮勇,擔任南投縣總指揮;黃大洲先生負責台中縣、楊世緘先生負責台中市。三個政務委員各負責一個縣市,至於每個鄉鎮則指定一個次長來負責。例如交通部負責漁池、指定一個次長擔任當地總指揮,我們等於變成一個指揮網路。因為地震沒有水災,搶救比較快,交通各方面,只要馬上進去、馬上打通、救災很快…這是我記得我們當時採取的方式。

 今年七月我有機會到成都看川震的災後重建,他們也採取跟我們一模一樣的做法,中央各部會各認養一個縣、各省負責認養一個縣,這是很好的做法。

 當然現在想起來,應該改進的地方很多,每次這種事情發生,就是凌亂,包括當時我們看到很多物資堆積如山,分配就會成問題,有些人拿得多、有些人拿得少。災害一發生,幾乎所有國人及外國都發揮了大愛的精神,出錢出力,當時很多物資都趕到,物資的分配上,如何運到災民手上做到公平,這是我們發現當時的一個課題。

 另外,也有許多國外救援團隊很快進來,如何安排、接待,帶著他們做好救人的工作,又是另一個問題。雖然那時候都做得不錯,他們一到就立刻趕到現場,但這類事情將來如何做好規劃,是很重要的。

日本救援隊的場先生 提供神戶救災經驗 建議提供災民組合屋

 第三,救災過程中,日本提供很多經驗給我們。有一位神戶地震時負責總指揮的,名叫的場先生,他在第二天就趕到辦公廳,向我說明他們的經驗。其中一項我印象很深的就是,他建議要提供災民組合屋,當年日本也提供組合屋給我們,是透過連副總統的親家打電話到神戶調組合屋過來。他告訴我,在日本,住在組合屋裡一定會出問題,因為地震後親人過世的情況常常發生,你不去探視他,第二天他就過世了。

前經建會主委江丙坤為東京都知事石原(中)介紹,位在中
興新村慈濟組合屋的社區家庭教育活動。 (李景濤攝)

 所以他們也派了無國界醫師團過來,他們告訴我,組合屋一定要重視環境,每天早上一定要去巡視,看看你給他的報紙有沒有拿進去?假如沒有拿進去就有問題。無國界醫師一直提醒我們這問題,沒想到我們當時的組合屋做得很好,當時包括慈濟、寶成都有做組合屋,我在草屯看到慈濟很令人佩服的就是,他們都穿上制服,其中有計程車司機、有公務員,他們默默地搭起組合屋,動作很快。政府的組合屋也做得很好,屋裡有電視、電風扇等設備,居民並沒有日本的問題。後來我想通了:神戶是都市,居民平常就沒有來往、很孤獨,台灣發生(地震)是在鄉村,平常就有往來,住進組合屋的都是鄰居,大家心情上沒有自殺等問題發生。

 有一次東京的石垣知事過來,總統指派我陪他,他們探視災區後嚇了一跳,沒有想到台灣的救災這麼快、組合屋這麼好。後來我也到日本去,請他們介紹日本的防災體系,我剛才提到的物資、錢、人投入救災,這三件事怎麼把它做好,包括外來的救助、國人金錢的捐輸、物資的捐輸,這是一個課題。另一個課題是,如何做到各地方都儘速救人,且災後重建必須有周詳的規劃。

日本救災SOP,連救災本部的座位都事先規劃

 這些都是需要事前規劃的。我去日本時,他們有災難對策及災害救助中心,救助中心做到什麼程度?他們有一本SOP手冊,事先規劃好,地震發生到第幾級以上的時候,中央要成立災害對策本部、地方也要成立。日本規定,有一棟建築物必須是耐震的,裡面桌椅都排好位置,地震一發生,工作手冊名單上所有人,包括部長,必須穿上制服。他們有規定,幾分鐘內必須趕到特定地點,假如這個地方倒塌,就要趕到第二順位的地點,每個人座位都有規定。

前經建會主委江丙坤至埔里災區了解災後重建進度,表示
要指派專家下鄉成立重建設計工作站,加速都市更新與
重建。(楊樹煌攝)

 地方與中央政府的聯絡,在工作手冊裡也做好規定,他們甚至考慮到各種情況,包括交通中斷、通訊中斷時,哪個單位負責搶建什麼?救災時要發什麼公文?他們連公文都準備好。

 整個作業手冊、組織體系,裡面的每個人在什麼工作崗位、要做什麼事情……地震一發生、通訊中斷之後,每個人就看這工作手冊,根據你的職務……你一穿上制服,代表的就是救災體系的成員,有法律的責任。你可以根據工作手冊的時間、作業地點集合,要做什麼事也規定得很好。

 地方也一樣。任何地方發生問題,必須立即成立組織,也被規定要做的事、且須通報中央。中央根據通報,馬上可以規劃,例如,道路中斷時要如何處理?要不要出動工兵?這裡面都有規定。

 日本雖然沒有獨立的機構,但它有一個完整的救災體系,由總理、副總理或國土規劃廳(指揮調度),視層級來定。簡單的狀況地方負責即可,但像神戶這種規模的災害須由中央出面。手冊規定好哪個人負責什麼事?第一線須成立什麼機構?派什麼人?平常都準備好。因此,對於人、金錢、物資的投入、通訊的中斷、聯絡的問題,他們都有準備。像這種災害的救助,不只是地震,還有颱風、水災、空難、火災,每一個都有規定。等於是做好SOP,平常就要訓練,演練後每個人就知道要做什麼事情,尤其是他們規定每個人要穿上制服,讓災民了解政府就在你面前。

前經建會主委江丙坤參加埔里災後重建座談,表示要與
災民攜手重建家園。(楊樹煌攝)

 的場先生告訴我,「你們一定要穿上制服,讓人家看得到你們,大家心裡就平安。」我看了日本的經驗,對應於有人呼籲成立一個獨立機構,我認為不是機構的問題,而是整個指揮體系、SOP、演練,像步兵操典一樣,需要一個操典,平常就加以訓練,每個人平日有自己的工作,但災害發生時,擔任災害重建或救人的職務,就變成另一個身份。

 若成立一個獨立機構,平常沒有災害時怎麼辦?日本的模式,我覺得蠻值得我們參考。這次災害發生,假如事先有SOP,例如下雨下到某個量以上、哪個人扮演什麼職責,都事先規劃,由鄉鎮報給縣市、縣市再統籌運用,假如這件事跨縣市,就報給中央,中央再統籌分配資源;哪個地方有問題,馬上有軍隊、有人力及物資投入,這些都應事先規劃好,平時演練,就不會發生一團亂的現象。

 地震跟水災的狀況有些不同,因為地震一結束,就可以去救災救人。因為交通、電力中斷,都可以在晴天的狀況下進行修復,可是洪水沖斷橋樑卻又天雨不止,任何搜救和修復工程都比較困難。

 921地震當時大家都沒有經驗,但因為曉得怎麼動員、善用國軍的力量,由李前總統、連前副總統、蕭前院長領頭,分頭進行。依照搶救、安置、重建的順序進行。

921災後重建的力量撐住經濟成長

 最近剛剛發生八八水災,災情也十分慘重,法鼓山第一時間就先提供災民需求的基本物資,包含乾淨的飲水、熱食等等,交給政府各單位統籌運用。

 921地震前一年(1999年)剛好遇到亞洲金融風暴,亞洲各國的經濟都幾乎是負成長,台灣當年算是亞洲獨強,維持4.6%的經濟成長率,因為我們有編了一千億的公共投資,最後立法院也通過了六百多億,這項政策支撐了經濟成長率。原本經建會預期1999年台灣經濟成長率應該會達到5.8%,但是因為地震的關係,很多人因為捐錢而降低日常消費,最後小幅下滑變成5.4%,之所以影響不算太大是因為災後重建相關投資其實也對經濟成長有幫助。

 大陸四川地震之後,台灣政府和台商總共捐了六十幾億元,大陸採用三年計畫、兩年完成(我們當年是五年計畫)。四川地震總共有兩千多所學校倒塌,一年半就全部重建完成,真的很快很快,這主要是大陸土地是國有制。不過當年我們曾經發佈緊急命令和重建條例的頒佈,也是對重建很有幫助。

 921地震當時的確是亂,但是亂中有序,救人救得很快。當然這和天氣有很大的關係,天氣好,視線好,所以救援速度都快。這一次的八八水災在救援上,的確是難度高很多。

 天災雖然無法預知,但卻可以做很多事前的準備,包含指揮系統、通報系統、資源調配、可能狀況模擬、對應窗口都能先行規劃的話,任務推動就會順利。所謂先行規劃是指各種災害的緊急處理(空難、地震、水災等等)、災後撫慰金要如何發放、民眾捐款如何使用?用在什麼品項?如果都能事先做好規劃,一旦災害發生,就能立即啟動各種應變措施,並且將工作進度向百姓報告,民眾就會安心。

921 10週年標誌
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